Муниципалы призвали к развитию института инициативных проектов и муниципально-частного партнерства
Российские муниципалитеты не используют в полной мере возможности института муниципально-частного партнерства. Этот инструмент может быть гораздо более эффективным и полезным в сочетании с инициативными проектами граждан (новой формой сотрудничесива населения и органов власти, недавно внесённой в законодательство).
Об этом говорили во вторник, 21 июля, в Государственной Думе члены Общероссийского конгресса муниципальных образований (ОКМО), депутаты Государственной Думы, представители Минэкономразвития, Торгово-промышленной палаты и предпринимательского сообщества, а также присоединившиеся к ним в режиме видеоконференции главы муниципалитетов из тридцати регионов страны. Возглавил новый комитет депутат Государственной Думы Алексей Кобилев.
Алексей Кобилев
В своем докладе Кобилев акцентировал важные моменты использования института МЧП. В частностион отметил:
«В обеспечении эффективности местного самоуправления, устранении несогласованности между регионами и муниципалитетами совершается не мало шагов. Мы можем наблюдать, как на федеральном уровне принимаются важные решения, значительно улучшающие координацию во всем, что касается местного самоуправления.
Это и внесение в Конституцию РФ понятия единой системы публичной власти, которое встраивает органы местного самоуправления в вертикаль федеральной исполнительной власти, это и поручение Президента РФ Правительству РФ от 30 января этого года разработать Проект новых основ государственной политики в области местного самоуправления до 2030 года.
На прошлой неделе мы с коллегами в третьем чтении приняли законы, которые создадут правовые основы для развития практики реализации проектов инициативного бюджетирования, так называемых инициативных проектов, на муниципальном уровне. И хочу обратить внимание, что особенность таких проектов в том, что они реализуются не только за счет финансовой поддержки из бюджетов, но и посредством внесения добровольных платежей и имущественных взносов граждан, индивидуальных предпринимателей и организаций. Одним из важных механизмов реализации таких проектов, которое может дать новый виток развития, является муниципально-частное партнёрство.
Сейчас же хочу подчеркнуть, что муниципальные структуры нуждаются в упрочнении своего финансового положения. А именно здесь и коренится причина многих трудностей.
Наш основной приоритет с Правительством РФ — это реализация нацпроектов и Послания Президента РФ, а все это является задачами, претворяемыми в жизнь муниципалитетами.
Если посмотреть итоги прошедшего года по нацпроектам, то муниципальный бюджет исполнен на 84% (федеральный бюджет — на 94%). И финансово-экономическая слабость муниципальных образований не может быть эффективно устранена без улучшения «самоощущения» местного сообщества, соучастия активных жителей, предпринимательского сообщества и некоммерческого сектора. Таким образом, уровень вовлеченности населения в развитие территории становится определяющим для уровня и социального, и экономического «благополучия» каждого муниципального образования. И здесь ключевой формой инициализации импульсов экономического развития является привлечение частных инвестиций в реализации инфраструктурных инвестиционных проектов в рамках муниципальных образований.
К основным законодательным и процессуальным проблемам реализации проекта в формате муниципально-частного партнерства в России можно отнести следующее:
Федеральным законом о ГЧП и МЧП четко не определены формы и механизмы реализации муниципально-частного партнерства. И на практике процессы МЧП зачастую по-прежнему остаются лишь декларацией. Необходима полная «перезагрузка» ситуации, стыковка законодательства в части противоречий норм закона о ГЧП и «антикоррупционного» законодательства, создание «центров МЧП» на местах — организационных структур по инициированию и управлению проектами МЧП.
Кроме того, одним из недостатков действующего Закона является то, что он не раскрывает должным образом понятия «объединение ресурсов» и «распределение рисков».
С точки зрения эффективности расходования бюджета важна обоснованность решений, принимаемых властями при рассмотрении проекта МЧП. В настоящее время этот вопрос регулируется Федеральным законом о ГЧП и МЧП. Концепция бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает анализ обоснованности бюджетных расходов. Оценивать проект необходимо с точки зрения финансового и социально-экономического эффекта от его реализации. При условии соответствия проекта всем критериям, должен проводиться сравнительный анализ его реализации в рамках контрактной системы. Однако такая система не нашла отражения в федеральном законодательстве, что является серьезным правовым пробелом.
Понятие финансовой эффективности не закреплено законом. Финансовая эффективность предложенного проекта выражается в чистой приведенной стоимости проекта государственно-частного партнерства для частного партнера.
Помимо этого, при принятии Федерального закона о ГЧП и МЧП не была учтена практика прежних лет, устанавливающая более широкий перечень критериев оценки эффективности проектов МЧП. В частности, отсутствует очень важный критерий невозможности реализации проекта без государственной поддержки. Одной из целей реализации проектов государственно-частного партнерства является удовлетворение общественных потребностей. Если проект не имеет достаточной финансовой эффективности для привлечения средств частных инвесторов, но при этом обладает высоким общественным значением, государство выступает публичным партнером и обеспечивает поступление необходимых ресурсов. Если проект способен привлечь частные инвестиции, то его реализация возможна без участия государства. Следовательно, привлечение бюджетных средств в ту сферу, где они не нужны, неэффективное расходование средств бюджета.
Также недостаточно разработанной с точки зрения законодательства является оценка проекта с точки зрения социально-экономического эффекта. Социально-экономический эффект устанавливает необходимость принятия данных целей и задач в форме муниципальных программ. Однако следует отметить, что показатели программы могут быть изменены в одностороннем порядке, для совпадения фактически достигнутых и планируемых результатов. Также путем принятия нового закона о бюджете возможно существенно сократить предусмотренное ранее финансирование проекта.
В качестве критерия оценки социально-экономического эффекта от реализации проекта МЧП устанавливает степень достижения целевых показателей, закрепленных в документах стратегического планирования. Иных критериев оценки социально-экономического эффекта не предусмотрено. Таким образом, реализация любого проекта МЧП привязывается к наличию утвержденных государственных либо муниципальных программ. Следовательно, проект с высоким социально-экономическим эффектом, не «подпадающий» ни под одну из принятых государственных/муниципальных программ, заведомо лишается шанса на реализацию.
Оценка проекта МЧП с точки зрения всего двух критериев выглядит неполной. Для обеспечения более эффективного расходования бюджетных средств в сфере МЧП в рамках законодательного регулирования необходимо усовершенствовать процедуру оценки проекта, проводимой органами местного самоуправления. Перечень критериев оценки необходимо дополнить положениями о внешних эффектах и о невозможности реализации проекта без участия властей. Оценивать социально-экономический эффект от реализации проекта МЧП следует с позиций не только выполнения целевых показателей муниципальных программ, но и проявления социальных эффектов.
Также серьезной проблемой стоит проблема формирования гарантий для инвестора в проектах МЧП, так как сроки формирования бюджета составляют один год, а инфраструктурные проекты имеют существенно большой срок реализации, как правило не менее 5 лет, а в некоторых случаях 15-20 лет. С этим также связана проблема регулирования имущественных отношений, поскольку многие предприятия особенно занятые в сфере инфраструктуры имеет ряд объектов со специальным юридическим статусом, что приводит к необходимости при реализации такого проекта проводить вручную инвентаризацию объектов, оформление надлежащим образом приводит затягиванию процесса.
Отмечу, что основной формой финансирования таких проектов сегодня является проектное финансирование, для чего важно создавать проектные офисы в рамках муниципалитетов. Проектные офисы будут своего рода связующим звеном для принятия инициатив, анализа гражданского и других рейтингов, оценки проекта, составления документации и сопровождения «под ключ» проекта инициативных граждан и бизнеса данной территории. Также проектные офисы под контролем сити-менеджера, обладающего уже большим пулом средств и полномочий, возьмут на себя финансовые средства целевого назначения, а также государственные гарантийные обязательства по проекту.
Также важнейшая причина трудностей в реализации проектов на основании схемы МЧП – это неготовность бизнеса к изменениям, новым стандартам работы. Даже при наличии внешнего согласия с необходимостью реализации работы по схеме МЧП предприниматель понимает, что его функции при такой схеме существенно ограничиваются и управление будет реализовываться под жестким контролем как со стороны общества, так и со стороны инвестиционных структур, что личностно, как правило, неприемлемо.
Для того, чтобы снизить риски как для публичного, так и для частного инвестора необходимо создать единую согласованную законодательную базу по МЧП и выработать систему сформированности доверия частного инвестора, учитывая практику реализации национальных проектов.
Очень важно понимание критерия доверия у населения при формировании системы как рейтинга муниципального образования и рейтинга государственных служащих (чиновников), так и формата финансового участия при инициировании и реализации территориальных совместных проектов в формате МЧП. Такая система должна быть всеобщей и прозрачной, с высокими индексами доверия и веры, только тогда она будет поддержана населением.
Еще одной «прорывной» стороной муниципально-частных проектов станет его синергетическая составляющая. Его реализация могла бы объединить интересы органов местного самоуправления, предпринимательского сообщества, территориальных общественных самоуправлений и некоммерческих организаций. А в конечном итоге, существенно активизировать местное сообщество на позитивной созидательной основе.
Таким образом, с нашей, как законодателей, стороны мы видим пробелы в федеральных законах, но нам важно понять, в первую очередь, как складывается ситуация на местах. Кроме того, совершенствование механизмов МЧП лежит в русле выполнения ключевых изменений, которые глава государства недавно внес в Основной закон нашей страны – Конституцию Российской Федерации, где сказано, что мы должны создавать условия для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния наших граждан, обеспечивать сбалансированность прав и обязанностей граждан, экономическую и политическую солидарность. В этой связи, предлагаю обсудить на сегодняшнем Заседании основные проблемы при реализации МЧП, существующие практики в регионах, рекомендации и предложения по улучшению состояния МЧП в России».
