Депутат Государственной Думы РФ Алексей Кобилев 22 октября,  в рамках работы Комитета Конгресса по стратегическому развитию, провел «круглый стол» на тему: «Проблемы и перспективы развития муниципального частного партнёрства. Стратегическое планирование». ДН получил эксклюзивный комментарий по рассмотренному вопросу

Алексей Кобилев

В июле 2015 года Владимир Путин подписал закон о государственно-частном партнёрстве и муниципально-частном партнёрстве. Закон создал правовые условия для привлечения частного капитала в публичную инфраструктуру на основе партнерства и взаимовыгодного для государства, общества и бизнеса.

Однако, кроме правовой базы, не меньшее значение для развития ГЧП имеют  механизмы долгосрочного финансирования. Российский бизнес (в частности, банки) не готов участвовать в длительных проектах (соглашения о ГЧП заключаются обычно на 10 –50 лет). Сейчас большинство крупных проектов ГЧП в РФ реализуется в режиме «ручного управления».

«Если подытожить статистику, на сегодняшний день рынок ГЧП оценивается в 1,5 триллиона рублей. Причем почти вся эта цифра охватывает средства, которые уже инвестированы. При этом чуть более 800 миллиардов – бюджетные инвестиции. Это говорит о том, что пока у нас рынок не такой, как в Европе и Америке, где большая часть – как раз частные инвестиции. Многие концессии в России организуются через бюджетные субсидии, через капитальный грант, и понятно, что инвестор пытается минимально снизить свою часть инвестиций. Эту ситуацию надо менять, поскольку рынок ГЧП в России является капиталоемким и интересным для инвесторов», — отмечает Алексей Кобилев, продолжая тему.

«Конечно, в настоящее время возникают проблемы с финансированием проектов. Но это временная ситуация, и она дает лишний повод задуматься о готовности регионов к реализации проектов ГЧП, о региональных компетенциях в части подготовки таких сложных проектов. К сожалению, пока отсутствует единое понимание механизмов реализации ГЧП-проектов. Это характерно как для региональных предпринимателей, так и для органов власти.

Понятно, что организация проекта ГЧП – процесс подготовки и проведения публичной процедуры для выбора частного партнера и заключения с ним контракта, определяющего деятельность, права и обязанности сторон по достижению целей проекта ГЧП, – это трудоемкая задача, связанная с необходимостью оформить отношения между администрацией и бизнесом. И при ее решении достаточно часто возникают проблемы.

Первое. Основной обязанностью частного партнера выступает создание полностью или частично за счет собственных либо привлеченных средств определенного сторонами имущества, являющегося объектом соглашения, и осуществление эксплуатации и (или) технического обслуживания такого имущества в соответствии с условиями соглашения.

По смыслу муниципально-частного партнерства, сотрудничество между муниципальным образованием и частным инвестором основано на распределении рисков между сторонами.

Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» говорит о распределении таких рисков, но не раскрывает, что под этим понимается. На данный момент отсутствует однозначный подход к толкованию использованных в законе понятий «распределение рисков», «справедливое распределение рисков и обязательств».

Риски публичного и частного субъектов не совпадают. Для муниципального образования в качестве таких рисков чаще всего могут выступать риски повышения тарифов, обеспечения работоспособности оборудования и управления сложными комплексными объектами. Частный инвестор рискует прежде всего в связи с возможным отсутствием окупаемости инвестиций, задержками оплаты потребителями оказанных услуг, занижением регулирующим органом размера тарифов.

В этой связи представляется необходимым внесение изменений в данный федеральный закон в части уточнения принципа справедливого распределения рисков. По смыслу, речь должна идти об установлении в законе обязанности несения соответствующего риска стороной муниципально-частного партнерства, которая имеет возможность в наибольшей степени и с минимальными затратами влиять на возникновение таких рисков.

Возможно, следует закон дополнить и нормами о распределении возможных рисков применительно к каждой форме государственно-частного или муниципально-частного партнерства.

Распределение рисков, с которыми вполне вероятно могут столкнуться муниципальное образование и частный партнер, на законодательном уровне позволит каждому инвестору определить наиболее приемлемую и выгодную для него форму сотрудничества.

Второе. Любое публично-частное партнерство представляет собой взаимодействие в целях исполнения полномочий, закрепленных за органами публичной власти. Отсюда следует, что и заинтересованность в установлении партнерства с частными субъектами должна проявляться в первую очередь самой властью.

Действующий закон о государственно-частном или муниципально-частном партнерстве устанавливает, что глава муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования должен определить орган местного самоуправления, уполномоченный на осуществление полномочий в сфере такого партнерства.

На практике установленные уставами муниципальных образований исполнительно-распорядительные полномочия администраций далеко не всегда дополнены положением об осуществлении функций уполномоченного органа в сфере муниципально-частного партнерства в соответствии с Федеральным законом «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Соответственно, глава муниципального образования не имеет соответствующих полномочий по определению органа местного самоуправления, уполномоченного на осуществление деятельности в сфере такого партнерства.

При таких обстоятельствах очень трудно говорить о реализации любых проектов муниципально-частного партнерства.

И третье — частные инвесторы сталкиваются и со случаями, когда происходят преобразования муниципальных образований путем объединения муниципальных образований или присоединения поселений к городским округам, в результате чего преобразуемые муниципальные образования утрачивают свою правосубъектность.

Законодательство не регулирует имущественные последствия прекращения правосубъектности таких муниципальных образований. До решения вопроса о переходе их прав и обязанностей другому муниципальному образованию частные инвесторы могут быть полностью лишены своих финансовых и иных вложений.

Осознание такой беззащитности не может способствовать дальнейшему расширению муниципально-частного партнерства.

К примеру, опыт ТПП РФ по взаимодействию с администрациями выявил ряд недостатков, препятствующих организации ГЧП на региональном и муниципальном уровне. К ним можно отнести отсутствие качественно подготовленных проектов, недостаточную квалификацию кадров, отсутствие на местах координации в деятельности министерств и ведомств и ряд других.

Для преодоления перечисленных проблем необходимо повсеместно внесение изменений в устав муниципальных образований и на этом основании в составе администрации целесообразно создание специальных органов по подготовке, запуску и управлению проектами ГЧП (региональных центров ГЧП).

Конкретная работа региональных центров ГЧП должна состоять в отборе проектов, реализуемых на условиях ГЧП, оценке эффективности проектов с точки зрения потребностей регионального развития, представлении проектов на утверждение региональными властями, подготовке конкурсов, утверждении контрактной и иной документации, а также создании условий для финансового закрытия сделок в рамках проектов, мониторинга реализации проектов и регулирования условий контрактов.

Как свидетельствует практика, создание такого рода центров крайне необходимо для полноценного развития ГЧП в РФ в целом. И торгово-промышленные палаты заинтересованы в развитии механизмов ГЧП – об этом свидетельствуют результаты анкетирования «Роль территориальных торгово-промышленных палат в совершенствовании механизмов ГЧП». При этом больше всего нареканий вызывает отсутствие необходимой компетенции государства и бизнеса в вопросах развития ГЧП.

«С учетом того, что финансовая ситуация в 2019 году останется крайне непростой, нужно уделить больше внимания развитию рынка ГЧП. В первую очередь – повышению компетенций в сфере ГЧП и обучению государственных заказчиков – представителей региональных администраций. Например, в транспортной сфере в свое время вышло соответствующее поручение Президента РФ о необходимости обеспечения подготовки квалифицированных кадров для реализации проектов ГЧП.

Одной из главных задач государства на данном этапе является помощь в обмене опытом в проведении проектов государственно-частного партнерства между регионами, заимствовании проработанного законодательства, лучших практик, перенос реализованных успешных проектов в регионы с невысоким уровнем развития», — подытожил Алексей Кобилев.