Депутат Государственной Думы РФ Алексей Кобилев принял участие во всероссийском образовательно-кадровом форуме «Траектория развития», проходившем в Москве с 6 по 8 июня. Он выступил перед представителями муниципальных образований РФ в рамках образовательной программы «Стратегическое развитие муниципальных образований». Состоялась «горячая» дискуссия с аудиторией о сути государственно-частного партнерства
«В настоящее время в нашей стране широкое распространение принимает новая особая форма взаимодействия государства и частного бизнеса – государственно-частное партнерство. Государственно-частное партнерство представляет собой организационное и институциональное объединение государства и частного бизнеса с целью реализации общественно значимых проектов в масштабе всей страны или отдельных территорий. Значительные изменения происходят в формах и методах управления производственной и социальной инфраструктуры, по традиции находящихся в государственной собственности: коммунальные и энергетические сети, здравоохранение, образование ..,» — говорит Алексей Кобилев.
Данная форма основывается на ослаблении прямого воздействия государства в экономике, передаче функциональных полномочий частному сектору и одновременное сохранение и усиление своего регулирования. Бизнес как бы приглашается в управление государственными активами для улучшения и качественной реализации государственных проектов.
«Каждый участник проекта вносит свой вклад в развитие общего дела. К примеру, бизнес обеспечивает финансовые ресурсы, профессиональный опыт, гибкость, быструю адаптацию и оперативность в принятии решений, проявляет эффективное управление, новаторские способности. При этом внедряются так называемые «ноу-хау» в технологиях и способах управления при реализации проектов, и налаживаются связи с поставщиками и подрядчиками, что повышает спрос высококвалифицированных работников на рынке труда.
Государство же обеспечивает правомочия собственности, предоставляет всевозможные льготы и гарантии, а также финансовые ресурсы. При ГЧП государство развивает свои основные функции – контроль, регулирование, соблюдение общественных интересов», — отмечает Алексей Кобилев.
Но в чем же заинтересованность каждого участника проекта в ГЧП? Алексей Кобилев поясняет и это.
Во-первых, интерес бизнеса обусловлен заинтересованностью в максимизации прибыли от реализации проектов, т.к. обладая хозяйственной свободой в проектах, предоставляемой государством, частный сектор стремится к увеличению производительности труда и нововведениям. Во- вторых, бизнес, при неудачном стечении обстоятельств при реализации проекта, получает достаточные гарантии возврата вложенных средств в реализацию проекта, т.к. государство несет определенные риски согласно договоренностям сторон. И последнее, частный сектор получает в долговременное управление активы государства на льготных условиях платы.
Заинтересованность же государства состоит в том, что оно может переложить часть расходов по содержанию и инвестированию имущества на частный сектор. Так же, за счет арендных и концессионных платежей, государственные структуры получают дополнительный источник доходов в бюджет.
А что же со всего этого имеет население? В число положительных сторон партнерства относится повышение качества товаров и услуг, во-вторых, решаются социально-экономические проблемы. А также теперь уже высвобожденные средства государство может потратить на решение других более значимых задач и выполнение своих первоочередных функций.
Так как же найти то самое взаимодействие? Как привлечь инвестора к реализации государственных проектов? Бизнес зачастую не видит определенных целей государства и его готовность к сотрудничеству.
Во-первых, государство должно признать сотрудничество с новым субъектом рыночной экономики, должно определиться со сферами и целями реализации общественно значимых проектов. Во-вторых, укрепить законодательную базу для ГЧП. И последнее, это создание административного аппарата, готового к реализации созданных проектов.
Муниципалитеты испытывают жизненную необходимость в осуществлении целого ряда капиталоемких, долгосрочных и трудно управляемых проектов, требующих серьезного взаимодействия государства и частного сектора. Это проекты, связанные с комплексным развитием территорий и, прежде всего, с созданием и обслуживанием городской и социальной инфраструктур, строительством социального жилья, объектов транспортно-логистической инфраструктуры, повышением энергоэффективности и снижением энергоемкости сферы ЖКХ, сохранением объектов культурно-исторического наследия и др.
Для того чтобы понять, почему, несмотря на очевидную потребность в ГЧП, оно с трудом пробивает себе дорогу в нашей стране, необходимо выделить главное, что противоречит развитию ГЧП и приведению его в соответствие с потребностями российской экономики.
Суть этого объективного противоречия состоит в следующем: собственником значительной части производственной и социальной инфраструктуры, основных фондов в стране является государство, а операторами этой собственности в большинстве случаев выступают частные компании. При этом каждая из сторон преследует свои цели, выстраивает свою стратегию, живет, что называется, «своей жизнью», отнюдь не всегда ориентируясь на создание стройной легитимной системы отношений (законодательство, нормативная база, механизмы управления, контроля, мониторинга, разрешения споров и т.п.).
Конечно, сегодня на пути ГЧП в России стоит ряд концептуальных препятствий. Во-первых, ввиду исключительного и в подавляющем большинстве случаев вполне обоснованного недоверия к государству российский бизнес предпочитает работать только на условиях собственности. Он не обладает опытом работы с государством на иных условиях и не понимает, как и во имя чего он мог бы финансировать собственность, принадлежащую государству. Максимум, на что пока согласен частный предприниматель, – это реализация крупных производственно-инфраструктурных проектов, когда частные компании строят объекты своей собственности, а государство – своей. Во-вторых, недостаточное внимание со стороны государства и бизнеса к современным схемам проектного финансирования объектов ГЧП. За время рыночных реформ российское правительство пока не выработало приемлемой и активно применяемой на Западе системы гарантирования и страхования частных инвестиций, которые бы вкладывались в объекты государственной собственности. В-третьих, отсутствие комплексной долгосрочной программы территориального развития и размещения производительных сил, учитывающей интересы и возможности как государственного, так и частного секторов экономики.
В последние годы в перспективных планах развития России придается большое значение региональным стратегиям и программам. Очевидно, что эти стратегии и программы должны разрабатываться только в контексте научно обоснованной долгосрочной программы развития экономики России и ее производительных сил.
Потребности регионов в модернизации старых и сооружении новых объектов общественной инфраструктуры (повышение энергоэффективности, компенсация амортизации сетей ЖКХ, восстановление и развитие дорожной сети, обновление парка общественного транспорта и т.д.) постоянно возрастают. Рост таких потребностей диктует необходимость более эффективно расходовать средства на реконструкцию, модернизацию, развитие и эксплуатацию общественной инфраструктуры, с тем, чтобы получить более стойкий положительный социально-экономический эффект. При этом не обойтись без новых компетенций в управлении общественной инфраструктурой и связанными с ней услугами. Первое, казалось бы, самое очевидное решение – привлечь частный сектор. Но не всякий частный сектор способен выполнить задачи, которые стоят перед общественной инфраструктурой. Сложность современной инфраструктуры уже не позволяет управлять этим процессом «каждой кухарке»: требуется развитие компетенций, охватывающих возможные технические и управленческие решения для территорий с разным климатом, разным уровнем экономического развития и другой спецификой.
Для эффективного технического и финансового решения проблем общественной инфраструктуры необходима организация крупных рынков проектов территориального и городского развития, позволяющих создать отрасль квалифицированных поставщиков соответствующих услуг.
«Поэтому механизмы ГЧП призваны стать базовой конструкцией внебюджетных инвестиций, привлекаемых в целях ликвидации или сглаживания инфраструктурных разрывов, тормозящих социально-экономическое развитие субъектов РФ. Нам необходимо рассматривать ГЧП как привлечение органами власти на контрактной основе частного сектора для более эффективного и качественного выполнения задач, относящихся к публичному сектору, на условиях компенсации затрат, разделения рисков, обязательств, компетенции.
Я считаю, что ГЧП – это модель решения такой задачи, обеспечивающая реализацию органами государственного и местного управления закрепленных за ними полномочий, прав собственности и исполнения обязательств по проекту с привлечением частного партнера. При этом частный партнер привлекается для решения задач по всему спектру видов работ, предусматриваемых действующим российским законодательством: расширению, реконструкции, техническому перевооружению, модернизации, реставрации или созданию новых объектов капитальных вложений, или для партнерства в предоставлении публичных услуг на условиях участия в финансировании проекта и разделения рисков», — говорит Алексей Кобилев.
Органы государственного и местного управления могут использовать ГЧП для замены традиционных методов бюджетного финансирования капитальных вложений в объекты общественной инфраструктуры или повышения качества общественных услуг. Это способствует оптимизации и экономии бюджетных расходов, значительному улучшению качественных и количественных параметров при реализации проектов социального обслуживания населения.
И суть муниципально-частного партнерства заключается в том, что, с одной стороны, государство (муниципалитет) естественным образом заинтересовано в укреплении своего бюджета и росте налоговых поступлений, с другой стороны – бизнес более чем заинтересован в развитии производственной и социальной инфраструктуры, создании благоприятных условий для своего роста, увеличения прибыльности и получения стабильности в своем развитии. С учетом этого муниципально-частное партнерство можно рассматривать как особую форму договоренности государства (муниципалитета) и бизнеса о «правилах игры» по принципу «бизнес выигрывает, если выигрывает государство».
В ГЧП (МЧП) — проектах партнерские отношения могут осуществляться с органами власти различных уровней – федеральными, региональными, муниципальными. Для субъектов предпринимательства, не обладающих значительной рыночной властью, особое значение приобретает взаимодействие именно на муниципальном уровне.
Возникновение муниципально-частного партнёрства (МЧП), как новой формы взаимодействия власти и бизнеса, продиктовано теми возможностями, которые заложены в данном механизме: оно позволяет извлечь существенные выгоды для каждого участника такого партнерства (обеспечение субъектов предпринимательства необходимыми ресурсами развития и формирование рынков сбыта производимой продукции, а также решение ряда социально-экономических проблем развития муниципальных образований).
На сегодняшний день сложность развития МЧП в чистом виде (муниципалитет с одной стороны и частный бизнес с другой стороны) связана, прежде всего, с отсутствием свободных средств в местном бюджете. Сегодня бюджеты муниципальных образований – это бюджеты выживания, а для выделения финансовых средств для участия в МЧП необходим бюджет развития. Сохраняются также проблемы правового регулирования отношений, связанных с МЧП, на муниципальном уровне.
Многие муниципальные образования приняли свои положения, регулирующие порядок организации МЧП. Как правило, такие положения дублируют тексты федеральных и региональных актов, регулирующих отношения в сфере ГЧП. Однако далеко не во всех таких документах нашли свое отражение такие важные вопросы, как порядок подготовки проектов, их экспертизы, оценки финансово-экономической эффективности, порядок контроля и оценка эффективности их реализации. Без решения данного спектра вопросов сложно реализовать конкретные проекты МЧП.
В муниципальных актах, регулирующих отношения в сфере МЧП, должна быть обеспечена увязка со стратегическими целями социально-экономического развития муниципального образования, целевыми муниципальными программами, на основании которых следовало бы определять приоритеты при разработке проектов МЧП.
В муниципальных актах должны быть закреплены инициаторы МЧП-проектов, разграничение полномочий по подготовке и контролю реализации МЧП между представительным органом и исполнительным органом, размещение информации о заключенных соглашениях МЧП на официальном сайте муниципального образования, предоставление информации о заключенных соглашениях МЧП представительному органу, порядок выбора МЧП-проекта.
«Что у нас на сегодняшний день является основополагающим документом стратегического планирования, разрабатываемым на уровне муниципального образования? Это стратегия социально-экономического развития муниципального образования.
На мой взгляд, залогом успешной реализации стратегии является эффективное использование механизмов МЧП. А для этого вопросу МЧП должно быть уделено значительное внимание уже на стадии разработки такой стратегии. А значит важно разработать задачи, механизм работы структур, призванных активизировать МЧП в муниципальном образовании.
Конечно, на начальном этапе адаптации механизмов МЧП инициатором большинства проектов будет выступать государство в лице муниципалитета. Но специфика правоотношений в сфере МЧП позволяет частному партнеру также быть инициатором проекта, и эта активность напрямую зависит от того, насколько законодательно простимулирован частный бизнес участвовать в МЧП-процессе.
Система стратегических целей социально-экономического развития муниципального образования является главным системообразующим фактором, который определяет все основные аспекты реализации МЧП-проектов: организационно-экономический механизм, процесс и результаты.
Таким образом, выстраивая систему целей, а уже под неё организационную структуру, управляющая система избежит ошибки создания лишних или нехватки необходимых элементов, а также может усовершенствовать её адекватно изменениям внутренней и внешней среды.
